Dirigentes do Sinsafispro distribuíram o o parecer aos conselheiros do CREA
LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
NÃO INCIDÊNCIA DE SUAS REGRAS AOS CONSELHOS DE FISCALIZAÇÃO DO EXERCÍCIO PROFISSIONAL EM RAZÃO DE SUAS CARACTERÍSTICAS. REGRAS SOBRE ALCANCE DAS NORMAS.
Consulta-nos o Presidente do SINSAFISPRO – Sindicato dos Servidores das Autarquias de Fiscalização Profissional e das Entidades Coligadas no Estado do Rio de Janeiro acerca da aplicabilidade ou não das regras contidas na Lei Complementar nº 101/00, também denominada de Lei de Responsabilidade Fiscal, aos Conselhos de Fiscalização do Exercício Profissional, tendo em vista sua natureza jurídica de Autarquia Federal, termo esse existente na aludida lei.
A interpretação e aplicação de normas legais é precedida de técnicas de leitura, denominada hermenêutica jurídica, que apontam ao leitor os caminhos para uma segura compreensão dos termos da lei no que tange à sua abrangência e destinatários.
O ponto de interesse específico para a análise do presente caso visa a ser respondida a seguinte indagação: a lei de responsabilidade fiscal, no que tange ao limitador de gastos de despesa com pessoal, se aplica aos Conselhos?
A resposta é negativa, consoante abaixo se verá.
Quando a norma jurídica não faz distinção alguma quanto os destinatários a que ela se destina, deve-se interpretar que a mesma dirige-se a todas as pessoas (físicas e/ou jurídicas). Contudo, se houver em seu conteúdo regras que dirijam a incidência da norma a específicos segmentos, somente a esses ela se destina.
À guisa de exemplo, tome-se o artigo 39, da Constituição
Federal. Em seu texto é dito que:
“Art. 39. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão, no âmbito de sua competência, regime jurídico único e planos de carreira para os servidores da administração pública direta, das autarquias e das fundações públicas.”
A norma constitucional em comento aponta para sua incidência para toda e qualquer autarquia, de quaisquer tipos ou espécies que sejam, pois que no citado artigo não há qualquer ressalva quanto não se aplicar a tal ou qual tipo de autarquia.
Caso o legislador, ao elaborar a regra, quisesse excluir determinado tipo de autarquia da obrigação acima contida, o teria que ter feito de forma expressa, lançando mão de termos tais como “com exceção das autarquias especiais”. Mas assim não o fez o legislador constitucional e esse ato deve ser entendido como a vontade da norma constitucional de atingir a todas as autarquias,
De igual forma o artigo 37 da Constituição da República, que trata das linhas mestras, dos pilares do Direito Constitucional Administrativo, artigo no qual estão elencados os princípios regentes da Administração Pública em geral, sem distinção quanto à espécie o ente público: ante o fato de ser Administração Pública, deve estrita observância dos princípios ali contidos.
Diferente é quando a norma delimita precisamente a quem ela se destina. Em casos assim, o alcance da norma não pode ser ampliado ou reduzido pelo aplicador/intérprete.
A Lei Complementar nº 101/00 dá indicativos claros e precisos de para quem ela é dirigida. Logo em seu art. 1º, informa que “…estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, com amparo no Capítulo II do Título VI da Constituição.” (grifos nossos).
Como a própria lei aponta para uma outra norma (nesse caso de hierarquia superior, inclusive), deve-se conjugá-las para uma correta interpretação – e, por conseguinte, a correta verificação de para quem se destina.
E o que estabelece, então, o aludido Capítulo II do Título VI da Constituição?
Resposta: normas gerais sobre as finanças públicas e sobre o orçamento público. E quando aponta sua incidência para as autarquias, faz expressa menção a qual tipo de autarquia ela quer atingir: aquelas que são “controladas pelo Poder Público.”, conforme simples, mas atenta, leitura do art. 163, inciso II, da CRFB/88.
Ora, na primeira abordagem já se verifica um preciso direcionamento que o legislador fez constar na conjugação das normas. Prosseguindo a detida análise, agora com olhar específico na Lei Complementar 101/00, quando ela trata, nas suas disposições preliminares, também a qual ou quais pessoas se destina, de forma expressa, porque textual, indica quem são seus destinatários.
Vejamos:
“Art. 1º. (…)
§ 2o As disposições desta Lei Complementar obrigam a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios.
§ 3o Nas referências:
I – à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, estão compreendidos:
b) as respectivas administrações diretas, fundos, autarquias, fundações e empresas estatais dependentes;”
Ora, então pela simples leitura (sem que seja necessário se recorrer a técnicas especiais de interpretação), depreende-se que as disposições da lei de responsabilidade fiscal obrigam a União, os Estados e os Municípios, compreendendo também as suas autarquias, ou seja, tal como disse o texto da Constituição Federal, as autarquias que sejam controladas pelo Poder Público. Esse é o alcance do termo “as respectivas autarquias”.
Relembre-se, por ser de suma importância para entender e sanar a controvérsia, que a própria lei de responsabilidade fiscal determinou que sua interpretação seja dada de acordo com Capítulo II do Título VI da Constituição, quando a ele fez expressa menção no seu art. 1º. Assim, tem-se que conjugá-los.
Quando os Conselhos não querem ver a regra ao art. 39 da Constituição e/ou da Lei 8.112/90 aplicadas a si, alegam ser “autarquias especiais, ou sui generis”, ante o fato de que não são controlados pelo Poder Público, não recebem verba alguma da União e que detêm autonomia administrativa e financeira.
Pois bem, exatamente por esses motivos, por deterem autonomia administrativa e financeira, por não receberem dinheiro dos cofres públicos, por não estarem vinculadas a qualquer Ministério e, mais importante, por não terem sido incluídos como destinatários da Lei, é que não se lhes aplicam as regras da lei de responsabilidade
O Direito não comporta esquizofrenia jurídica; quem a faz são os intérpretes, a seu bel prazer e enquanto lhes convier. É um verdadeiro paradoxo o pensamento levado a feito pelos Conselhos: a regra destinada ao gênero autarquia federal (portanto, a todas as espécies), contida no art. 39 da CF, e da lei 8.112/90, eles dizem não se lhes aplicar, mas quando a norma expressamente diz a espécie a quem se destina (os excluindo, por via de consequência), eles querem se dizer atingidos por ela.
Ocorre que o destinatário da norma não escolhe se ela se aplica ou não a ele. Essa opção é feita pelo Legislador, invocado do poder que lhe foi conferido pelo mandato parlamentar. Ao destinatário resta apenas cumpri-la. E se uma norma que detém severas regras restritivas não for dirigida a alguém especificamente, esse alguém não tem razões jurídicas de seguir os ditames daquela com receio de eventual descumprimento, ante o simples fato de não ser alvo de
CONCLUSÃO
Quando a norma não prevê sua incidência apenas para determinado segmento, ela é entendida como de aplicação indistinta, para todos. Contudo, quando na própria norma se encontram regras de incidência para determinados tipos de pessoa (física e/ou jurídica), os que não se encontram incluídos como destinatários não detêm razão jurídica para temê-la ou para aplicá-la. Se o querem fazer, a razão reside em outra seara que não a jurídica.
É como opino.
JOSÉ JULIO MACEDO DE QUEIROZ
Assessor Jurídico do SINSAFISPRO
OAB/RJ 95.297